Les possibilités de surélévation du parc bâti constituent le « foncier aérien » : une ressource pour continuer à construire sans artificialiser. Mais quels sont les potentiels réels du foncier aérien, et ses limites ? Quels sont les obstacles et les contre-effets liés à son exploitation ? Et quelles solutions existent afin d’exploiter pleinement et judicieusement le foncier aérien ?
1 La surélévation des bâtiments : potentiels, obstacles et solutions à l’exploitation du foncier aérien des villes
La surélévation consiste à ajouter de nouveaux étages à des bâtiments existants. On construit sur ce qu’on appelle le « foncier aérien ». Le qualificatif « aérien » renvoie au vide situé au-dessus du bâti, de la surface des toits. Il s’agit d’une pratique déjà très ancienne. La plupart des villes européennes, en particulier dans les périodes où elles étaient fortifiées, ont été bâties par surélévation : par exemple à Paris, un bâtiment sur cinq a déjà été surélevé, et certains ont même été rehaussés à deux reprises.
La surélévation permet donc de construire de nouveaux logements sans artificialiser. Elle participe également au financement de la rénovation (notamment thermique) du bâti, et, quand elle est bien réalisée, de mettre en valeur le patrimoine architectural. Jusqu’à très récemment dans l’histoire de cette pratique, la surélévation a été essentiellement menée en autopromotion, par un désir d’accroître la rente foncière d’un immeuble, ou pour répondre à un besoin d’agrandissement des surfaces d’usage.
Cependant, mettre en œuvre la surélévation est complexe. Du point de vue de l’opérateur, la complexité de ce type de projet vient essentiellement de l’incertitude, qui est double : celle, d’une part, de l’obtention des autorisations d’urbanisme à la pleine exploitation des gabarits prescrits, et celle, d’autre part, de la capacité du bâtiment et du sol à supporter l’ajout en toiture. L’équilibre économique est souvent difficile à trouver, quand l’opération est menée, elle engendre généralement des prix de sortie très élevés. S’ajoute à cela une difficile acceptabilité sociale : surélever au sein de tissus urbains déjà denses (là où la pression foncière et immobilière suffit à susciter les projets) engendre des « vues bouchées » pour certains voisins. L’acceptabilité des instances patrimoniales constitue un dernier point de tension, se cristallisant autour du conflit entre enjeux de rénovation/densification d’une part et enjeux de préservation du patrimoine d’autre part.
2 Le foncier aérien comme une ressource
D’un point de vue urbain, le foncier aérien est maintenant considéré comme une ressource. Cette perception du toit des villes comme une surface sur laquelle bâtir une nouvelle strate urbaine a émergé depuis une vingtaine d’années. Au début des années 2000, la plupart des pays européens ont été confrontés à trois problématiques majeures :
- L’étalement urbain (dont la terminologie a depuis évolué vers celle d’artificialisation des sols) a été croissant, est devenu incontrôlable au sens qu’il est de plus en plus décorrélé des besoins liés à la croissance démographique. La carte réalisée par le groupe de recherche Espon illustre bien le phénomène. Bien que le rythme d’artificialisation, en France, ait commencé à réduire (cf. à droite sur le schéma), montrant une prise de conscience des enjeux, on continue pourtant l’urbanisation de terres agricoles et des espaces naturels par expansion urbaine.
- Une crise du logement profonde et durable constitue une situation dramatique et une problématique majeure. Le rythme de production et la localisation des nouveaux logements ainsi que les prix de ces logements constituent un frein à l’accession au logement pour une part significative de la population, qui restent locataires. Ces inégalités d’accès au logement ont explosé depuis la crise financière de 2008 et la part des revenus allouée au logement a augmenté de telle manière que, selon la Fondation Abbé-Pierre, 4 millions de personnes se retrouvent mal logées, 3.5 millions ont froid en hiver faute de moyens pour payer le chauffage, et le nombre de personnes sans abri a doublé entre 2019 et 2020, pour atteindre 330’000 personnes en 2023.
- L’état du parc bâti, majoritairement déperditif, constitue une troisième problématique majeure, avec une disponibilité de l’énergie en baisse et donc des prix en hausse, il devient nécessaire d’intervenir pour rénover thermiquement le parc bâti.
Ces trois problématiques montantes ont concouru à ce que la surélévation émerge comme une des solutions possibles à exploiter à l’échelle urbaine. Si à l’échelle du bâtiment, la surélévation était vertueuse, les pouvoirs publics ont commencé à envisager la surélévation de manière plus vaste. Plusieurs villes et pays européens ont commencé à considérer cela comme une solution qu’il fallait déployer à l’échelle urbaine.
3 Des politiques publiques pour mobiliser la ressource de foncier aérien
On a alors commencé à parler de « faire la ville sur la ville ». Ces politiques urbaines ont agi sur deux volets :
- L’augmentation de la ressource de foncier aérien, via les documents d’urbanisme ;
- La facilitation de la mise en œuvre de la surélévation, via des évolutions législatives (dérégulation, défiscalisation, changement du système de votation des projets en copropriété, etc.)
À travers trois exemples concrets : le cas de Genève depuis 2008, le cas de la France et Paris depuis 2013 et le cas de l’Angleterre depuis 2020, nous pouvons examiner l’impact de ces politiques urbaines et en particulier leur efficacité, au regard des objectifs visés par ces politiques. Ont-elles pris la mesure et intégré les problématiques de départ ? Ont-elles eu pour effet d’atténuer ou de résoudre ces problématiques et ont-elles évité de générer de nouvelles problématiques ?
4 Cas de Genève
Dans un contexte de pénurie de logements, le canton de Genève a voté une loi en 2008 augmentant les gabarits constructifs de la ville de Genève de deux étages supplémentaires sur l’ensemble du territoire de la ville, à l’exception du cœur historique. Une cartographie a accompagné la loi et a permis d’identifier concrètement les immeubles nouvellement susceptibles d’être surélevés. Dans l’engouement provoqué par cette loi, certains projets peu esthétiques ont été réalisés et cela a provoqué à ce moment-là une levée de boucliers des associations de défense du patrimoine ainsi que des associations de riverains qui défendent leur environnement bâti. À travers ces premières réalisations, ils ont perçu la loi comme un risque de surdensification et de détérioration de leur ville.
Pour corriger cela, la ville a mis en place une méthode d’évaluation de la qualité architecturale des projets : la « méthode ABCD », qui établit des critères d’insertion urbaine et architecturale à l’échelle du quartier, puis de l’îlot, en zoomant ensuite sur la rue et le bâtiment. Ces critères sont communs aux différentes instances et donnent un cadre aux architectes afin d’anticiper l’acceptabilité de leur projet.
Cette méthode a porté de bons fruits, les projets réalisés depuis sont très satisfaisants sur le plan esthétique et un apaisement des tensions est constaté.
D’un point de vue quantitatif cependant, les résultats de la loi sont beaucoup moins évidents. Sur la carte à gauche sont cartographiés les immeubles susceptibles d’être surélevés depuis la loi de 2008. La carte de droite correspond à mon relevé sur place en 2018, vérifiant dix ans après le passage de la loi les opérations qui avaient été effectivement réalisées ou qui se trouvaient alors en chantier. J’ai constaté que moins de 70 opérations avaient été réalisées dans les dix ans qui avaient suivi la loi. C’est un nombre très réduit. Surtout, il correspond au nombre de projets réalisés dans les dix ans qui ont précédé la loi. Autrement dit, il semblait que la loi n’avait pas suscité de nouveaux projets. C’était étonnant : comment un si vaste nouveau potentiel de foncier aérien pouvait n’avoir généré aucun projet supplémentaire ?
La réponse se trouve dans le cadre législatif qui était en place et qui entourait la production neuve et la rénovation des biens immobiliers. Il est conçu pour éviter la spéculation immobilière, afin de permettre aux habitants de se loger : il plafonne les prix de sortie des logements créés ainsi que les loyers pendant les cinq années suivant les travaux. Étant donné que cette loi s’applique aussi à la surélévation, cela a conduit à ce que la plupart des opérations de surélévation qui avaient été soumises à demande d’autorisation se sont vues être autorisées mais non rentables, et donc n’ont pas été réalisées. C’est la principale raison à la sous-exploitation du potentiel de foncier aérien ouvert à Genève. C’est une des grandes leçons du cas de Genève.
5 Cas français
Du côté de la France, il s’est produit une prise en compte croissante de cet intérêt pour le sujet du foncier aérien. Cela a émergé au sein des débats organisés sur l’avenir du Grand Pari(s), au début des années 2000. Plusieurs groupements d’architectes, urbanistes et chercheurs avaient mis l’usage des toits au cœur de leur proposition.
Cet intérêt pour le foncier aérien s’est manifesté concrètement quelques années plus tard, en 2013, lorsque Cécile Duflot, alors ministre de l’Égalité des territoires et du Logement sous la présidence de François Hollande, a porté un projet gouvernemental qui ouvrait à la production de 500’000 nouveaux logements par an. Les objectifs de cette politique étaient clairs :
- Faciliter l’accès au logement ;
- Lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale ;
- Œuvrer pour la transition écologique.
Dans ce contexte d’accélération de la construction, l’ordonnance Duflot en 2013 a mis en place un régime dérogatoire pour faciliter la surélévation &mbash; à condition que cela produise du logement et à condition que ces logements soient en mixité sociale.
La loi ALUR a suivi en 2014. Cette loi a été le véritable tournant dans l’usage de la surélévation en France, parce qu’elle a concrètement agi sur la possibilité de construire au plein potentiel des gabarits en supprimant le coefficient d’occupation des sols : une règle d’urbanisme qui limitait la densité bâtie à la parcelle. Du jour au lendemain, les bâtiments qui étaient plutôt établis sur la profondeur de la parcelle, donc relativement bas, ont eu un potentiel de surélévation : ils pouvaient gagner des étages jusqu’à atteindre la hauteur autorisée. La loi ALUR a aussi aidé à la mise en œuvre de la surélévation, en particulier dans le cas de la copropriété, en modifiant le système de vote.
La loi ALUR a ainsi libéré un très grand potentiel de foncier aérien, notamment à Paris. En France, la loi a donc globalement agi en levant les contraintes liées à la densité à la parcelle, et en supprimant des freins opérationnels. On a pu pleinement exploiter les gabarits alors qu’à Genève, ce sont les gabarits eux-mêmes qui ont été augmentés.
Au niveau local, depuis la loi ALUR, la Ville de Paris a révisé plusieurs fois son PLU. Une première fois en 2016, où la révision a renforcé l’obligation de création de logements à hauteur de 90% des surfaces bâties en surélévation. La révision a également favorisé la végétalisation des toits. D’autres prérogatives de la loi nationale ont aussi été appliquées en local. Enfin, le PLU bioclimatique, qui s’appliquera cette année (en 2024), donne une place nouvelle à la surélévation. Elle est utilisée de manière plus adaptée au bâti et elle devient un outil au service des enjeux urbains locaux. Concrètement, un bonus de constructibilité est accordé si le projet est associé à la désimperméabilisation des cours. Les hauteurs des gabarits ont été revues en fonction de la largeur des rues : ils ont été réduits sur les rues étroites et augmentés sur les rues moyennes et larges.
L’effet du PLU bioclimatique sur la pratique de la surélévation à Paris se mesurera évidemment dans le temps. Mais celui de la loi ALUR est incontestable. C’est à Paris que le marché de la surélévation a été le plus dynamisé. Des projets de différents programmes, différentes envergures, du plus petit au plus large ont été réalisés. Les instances patrimoniales veillent assez scrupuleusement à l’intégration urbaine et à la qualité architecturale des projets.
Les demandes de permis ont globalement été en croissance depuis les années 2000 et cela s’intensifie ces dernières années au fur et à mesure de l’évolution des lois. En 2021, le nombre de permis délivrés approchait le record de 200 par an, pour autant, on constate que l’écart entre demandes et autorisations s’accroît lui aussi, avec — toujours en 2021 — plus d’une demande sur trois rejetée.
D’un point de vue quantitatif, il faut cependant garder en tête les rapports de proportion. Si les projets de surélévation se multiplient au sein de Paris intra-muros, ils demeurent tout de même en marge de la production de logements, loin derrière la construction neuve dans le reste de l’Île-de-France. Comme la courbe bleue le montre aussi, ce sont également dans les communes d’Île-de-France que l’on trouve le plus grand potentiel de foncier aérien.
Cela nous ramène à la deuxième problématique évoquée : la question de la production de logements abordables. La surélévation a du mal à produire des logements abordables, en particulier à Paris.
En France, contrairement à Genève, il n’y a pas de régulation des prix de sortie des logements produits en surélévation. Le plafonnement des loyers se fait sur ordonnance de la municipalité. C’est le cas à Paris mais cela ne semble pas agir comme un moyen de régulation de la production du logement privé dans le contexte fiscal actuel. Les prix de sortie des logements créés sur les toits sont donc, en toute logique, indexés sur les prix de l’immobilier local et à cela s’ajoute un effet d’aubaine lié à la rareté de ce type de biens : ils sont neufs, situés en hauteur des bâtiments existants, généralement bien ensoleillés et avec une vue.
À Paris, à quelques exceptions près, il me semble qu’il n’y a pour l’instantque dans le parc social que la surélévation arrive à produire des logements abordables en locatifs ou en accession sociale. La raison est simple : les bailleurs sont déjà propriétaires de leur toit et produisent des logements conventionnés. Ces dernières années, les surélévations d’immeubles de logement social se sont multipliées, livrant des projets de grande qualité. De plus, le parc social se prête assez bien à l’exercice de la surélévation, tant d’un point de vue constructif que dans la maîtrise d’ouvrage.
La loi ALUR a aussi eu des effets sur les autres métropoles françaises. Elle a permis de produire des projets qui, eux aussi, se multiplient, à mesure que la pression foncière des villes augmente. Ces quelques exemples montrent la variété des programmes, des écritures architecturales et combien la surélévation est une pratique réussie d’un point de vue architectural si elle s’adapte et cherche à mettre en valeur l’édifice qu’elle vient couronner.
Il existe encore beaucoup de potentiels dans ces métropoles et dans ces villes moyennes, notamment des bâtiments tertiaires et commerciaux à réhabiliter, qui constituent des emprises bâties conséquentes offrant un potentiel de surélévation tout aussi vaste. Mais dans ces secteurs à vocation industrielle ou commerciale, la mixité programmatique n’est pas toujours autorisée et, lorsqu’elle l’est, c’est la pression foncière qui ne suffit souvent pas à trouver un équilibre économique permettant la réalisation des projets.
Tout l’intérêt est d’identifier précisément et surtout de qualifier ce foncier aérien. C’est tout le sens de l’étude que nous avons menée en partenariat avec UpFactor et l’Eurométropole de Strasbourg dans le cadre de ma recherche postdoctorale que j’ai mené au laboratoire AMUP de l’INSA à Strasbourg (et soutenue par un financement de l’ANR). Cette étude expérimentale s’est déroulée en 2022-2023, a permis d’identifier que sur le territoire de l’eurométropole de Strasbourg, un potentiel considérable. Environ 25% du parc bâti a un potentiel réglementaire de surélévation : c’est un bâtiment sur quatre. Cela est un potentiel « brut », c’est-à-dire réglementaire. Tout l’intérêt de l’étude était d’affiner ce potentiel réglementaire pour identifier les bâtiments susceptibles d’être surélevés, en mettant en place des filtres pour qualifier ce foncier aérien, au regard de paramètres propres au contexte local : les prix de l’immobilier, les normes sismiques, les tutelles patrimoniales ou encore les différents programmes. Après application de ces filtres, donc après avoir écarté les potentiels irréalisables, il s’avère que le foncier aérien de l’Eurométropole représente environ 3’500 bâtiments susceptibles d’être surélevés.
6 Le cas de l’Angleterre
Jetons un coup d’œil à ce qu’il se passe en Angleterre depuis le début des années 2010. Le gouvernement britannique cherchait un moyen de rééquilibrer l’offre immobilière entre des logements qui manquaient d’un côté, et des bureaux qui abondaient de l’autre côté. En 2013, le gouvernement britannique a choisi la voie de la dérégulation, qui consiste à la défiscalisation et à l’allègement des procédures d’urbanisme des opérations de transformation de bureaux en logement. En 2020, cette politique publique, qui prend le nom de « Permitted development rights », a été étendue à la surélévation de maisons et d’immeubles en vue de créer ou d’agrandir des logements. Elle a également pour objectif de redynamiser le domaine de la construction qui était à l’arrêt depuis la pandémie. La dérégulation s’est accompagnée d’une augmentation des gabarits constructifs, comme à Genève, aussi de deux étages. Par contre elle a été déterminée en fonction des typologies de bâtiments, et non pas de leur localisation.
Il est encore trop tôt pour faire le bilan de cette loi, qui est très récente. Mais on a déjà des éléments indicateurs des fruits de cette politique urbaine.
Le premier est le processus de dérégulation en lui-même, dont on peut mesurer l’effet à travers le premier volet de la loi en 2013 concernant la transformation de bureaux en logements. Des chercheurs britanniques ont montré que la dérégulation de la transformation de bureaux en logements a effectivement été productrice d’une grande offre de nouveaux logements sur le marché. D’un point de vue quantitatif cela a été positif. Par contre, d’un point de vue qualitatif, ces logements ont été identifiés comme étant plus petits que la demande, de faible qualité d’aménagement et surtout éloignés des secteurs d’emploi. Fort de ce constat, l’extension de la loi à la surélévation en 2020 s’est accompagnée de la mise en place de critères très exigeants de qualité architecturale, d’insertion urbaine et d’impact sur le voisinage. Les projets illustrés ont été réalisés — certains un tout petit peu avant la loi — et d’autres depuis, montrent effectivement que la qualité architecturale des projets est au rendez-vous. Pour les résultats quantitatifs (le nombre de logements produits qui sont issus de la loi de 2020), pour l’instant (soit 4 ans après le passage de la loi), ils sont extrêmement bas. Mais la loi est récente ; c’est donc l’avenir qui nous dira si elle aura porté ses fruits.
7 Mobiliser la ressource de foncier aérien : de nouveaux enjeux
Comme nous venons de le voir, les gouvernances locales et nationales, un peu partout en Europe, ont pris la mesure de l’intérêt de cette ressource que constitue le toit des villes. Mais si ces politiques facilitent les choses d’un côté, elles peinent à répondre à tous les enjeux et provoquent, par un effet levier, de nouvelles problématiques. La complexité opérationnelle des projets et le juste équilibre économique demeurent des challenges. Il ne faudrait pas seulement dépendre de la pression immobilière mais considérer la ressource de foncier aérien partout où elle existe. Sinon, la surélévation ne se réalisera que là où le marché la conduira et restera quantitativement marginale. La politique publique et la législation ne devraient-elles pas accompagner la production en ce sens ?
8 Références
Pour en savoir plus :
- La surélévation des bâtiments. Densifier et rénover à l’échelle urbaine, Géraldine Bouchet-Blancou, avec la contribution de Didier Mignery, Ed. Le Moniteur, 2023.
- Surélévations - conversations urbaines. Bruno Marchand, Christophe Joud, Collectif InFolio, 2019.
- Édition d’octobre de la revue Tracés Espazium dédié à la surélévation en Suisse.
Pour conclure, je dirais : attention aux angles morts qui concernent le foncier aérien ! C’est une ressource, certes très vaste. Elle est à la fois largement sous-exploitée, et lorsqu’elle est exploitée, c’est d’une manière qui ne sert pas toujours les enjeux, voire génère des contre-effets. Pour répondre aux problématiques évoquées, en particulier celle de la crise du logement, de mon point de vue de chercheuse, il me semble nécessaire que les pouvoirs publics accompagnent l’exploitation du foncier aérien afin d’en faire une ressource au service du logement abordable, intègrent la notion de densité optimale (en particulier dans les secteurs déjà très denses) et facilitent la mixité programmatique dans l’ensemble des territoires. Le champ de la réflexion est donc encore très vaste.
Réutilisation
Citation
@inproceedings{bouchet-blancou2024,
author = {Bouchet-Blancou, Géraldine},
publisher = {Sciences Po \& Villes Vivantes},
title = {La surélévation des bâtiments : potentiels, obstacles et
solutions à l’exploitation du foncier aérien des villes},
date = {2024-01-18},
url = {https://papers.organiccities.co/la-surelevation-des-batiments-potentiels-obstacles-et-solutions-a-l-exploitation-du-foncier-aerien-des-villes.html},
langid = {fr}
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