Planifier le (rétro)littoral en 2025 : un sport de haute voltige

Merci à Villes Vivantes, à l’OFCE et à Sciences Po Rennes de m’inviter et de me donner la parole. Nous allons parler planification urbaine… ne vous inquiétez pas je ne vais pas utiliser trop d’acronymes. Je vais essayer de ne pas faire un exposé trop technique non plus, plutôt un retour d’expérience. Nous intervenons plutôt, comme l’a dit Pierre Odet, sur les territoires tendus et les territoires littoraux.

Je vais développer mon propos en quatre points pour mettre en avant les spécificités de la planification et de l’urbanisme réglementaire sur les secteurs littoraux.

1 Les dynamiques urbaines littorales

Mon premier point porte sur les dynamiques urbaines littorales. La situation de pression foncière de ces territoires a déjà été largement exposée ce matin. La concurrence sur les sols y est assez similaire, finalement, aux villes-centres de métropoles, ou de territoires tendus. Avec évidemment des territoires qui peuvent rester à l’écart de ces dynamiques, mais on a quand même une majorité de communes littorales qui ont des difficultés pour accueillir leurs actifs, renouveler leur population, maintenir leurs équipements.

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Et c’est évidemment lié, comme cela a été bien expliqué aujourd’hui, avec les marchés immobiliers, le niveau de prix des logements, et l’attractivité de ces territoires, qui peut être nationale, voire internationale, et donc qui est une concurrence par rapport aux ménages et à la demande locale.

Les concurrences avec les hébergements touristiques, les résidences secondaires, les locations saisonnières ont largement été aussi développées aujourd’hui.

Nous avons aujourd’hui des filières de production de logements libres qui ne répondent pas aux besoins en logements à l’année. Avec la question de l’évolution du parc de logements existant, du stock de résidences principales, qui rend encore plus compliquée la tâche de planificationo : les dynamiques immobilières sont en effet fortement influencées par la rotation dans le parc existant, et finalement, la construction neuve, qui est possible ou rendue possible par un document de planification, reste proche d’une goutte d’eau à l’échelle du parc existant. La capacité corrective d’un PLU est donc toute relative.

Et on va retrouver un petit peu les mêmes problématiques dans les métropoles en matière de besoins économiques ou même de besoins de développement des équipements des collectivités, avec cette problématique de la rareté du foncier qui rend assez complexe l’exercice de planification et l’identification de solutions.

2 Les géographies du littoral

Mon deuxième point porte sur la situation géographique du littoral, avec des territoires qui sont en première ligne face aux changements climatiques. Il est raisonnable de se dire que d’ici 50 ans, les dégâts et les conséquences pourraient être massifs. Et les possibilités de s’adapter sont de plus en plus chères, de plus en plus difficiles. Cela a été bien exposé ce matin, on a eu des ordres de grandeur en termes de coûts.

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Les stratégies d’adaptation découlent souvent de catastrophes, comme à La Faute-sur-Mer, où on a vu que l’État a dû prendre en main les choses après Xynthia, avec des interventions très chères, très inégales, et des conséquences au-delà des aspects financiers.

La réduction du risque nécessite un engagement politique, une acceptabilité sociale, mais aussi un changement de paradigme. Aujourd’hui, alors que l’urgence est bien de protéger les territoires littoraux, on a très peu d’exemples d’adaptation de communes, et de politiques de réduction de la vulnérabilité, qui s’inscrivent dans un temps long.

La loi Climat et Résilience a récemment introduit quelques outils. Mais on peut se poser quand même la question de savoir si le PLU (Plan Local d’Urbanisme) est le bon cadre. On n’est pas du tout sur les mêmes temporalités. Un document d’urbanisme se déploie sur des temps relativement courts, de l’ordre d’une décennie, alors qu’il faudrait s’inscrire sur le temps long, sur 50 ans. Et un PLU est surtout fait pour créer des logements et pas forcément pour s’adapter.

La situation littorale est aussi fortement orientée… par la loi Littoral. C’est une vraie difficulté dans l’acte de planifier sur ces territoires, liée à “ l’épaisseur juridique ” de la loi Littoral, à ses différentes notions, de ses jurisprudences, avec des nécessités d’interprétation au cas par cas. Une situation qui nécessite un travail fin, souvent in situ. Cela implique également une pression très forte, une insécurité pour les auteurs du PLU dans la conception du document, mais également dans l’application du droit des sols, pour les services instructeurs, et, en cas d’erreur ou de mauvaise interprétation, des enjeux financiers relativement forts pour la collectivité.

La loi Littoral participe à préserver nos territoires littoraux, elle participe aussi à rendre plus complexes les solutions à mettre en œuvre pour répondre aux besoins du territoire. On a une série de mesures, “ l’espace proche du rivage ”, le classement des “ boisements significatifs ”, qui rendent la mise en œuvre d’un projet urbain beaucoup plus délicate.

Comme ailleurs, la modération de la consommation d’espace et la volonté de s’inscrire dans une trajectoire Zéro Artificialisation Nette (ZAN), va avoir comme conséquence de renforcer fortement la concurrence sur l’usage des sols, entre l’habitat, la nature, le développement des énergies renouvelables, en particulier avec la loi APER (Loi d’Accélération de la Production d’Énergies Renouvelables et ce qu’on peut faire sur les zones de stationnement), les besoins des acteurs économiques, de la sphère productive, résidentielle ou touristique.

Et donc, toutes ces difficultés, exacerbées en territoires littoraux, impliquent d’orienter le projet vers des solutions de densification, et donc de réduire, voire d’écarter les solutions d’extension urbaine qui sont déjà largement contraintes par la loi Littoral.

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Mon dernier point portera sur la dimension sociale, le jeu d’acteurs en présence dans les territoires littoraux, qu’on va retrouver également dans les territoires tendus, là où on construit beaucoup, là où notamment des opérations massives de promotion immobilière peuvent se mettre en place, avec un rejet de la densification.

Il est certainement plus intense dans les territoires littoraux, et, de mon point de vue, lié à la composition de la population, sa structure et sa sociologie. Des ménages plus âgés, en fin de parcours résidentiel, généralement assez investis localement, interviennent notamment au sein des associations de protection de l’environnement.

Dans les faits, ces associations de protection de l’environnement s’apparentent parfois à des “ associations de copropriétaires ”, qui militent pour des intérêts particuliers. Il s’agit de l’une des facettes de la “ dépolitisation ” de la société civile qui renvoie à cette difficulté à appréhender l’ensemble des dimensions d’un projet, d’un problème, et pas simplement défendre un point de vue, un sujet en particulier, lors des temps de concertation autour du PLU.

Cette situation pèse fortement sur les documents d’urbanisme, en termes de contenu, en termes de déroulement, en termes d’ambiance, voire de sécurité juridique, notamment dans les phases de conception, mais également dans les phases d’enquête publique : quand un commissaire-enquêteur voit 300 personnes investir sa permanence pour s’opposer à un projet, cela pèse aussi sur les résultats de l’enquête et l’avis émis…

Cela pèse aussi forcément sur nos élus locaux, en termes de posture et de capacité à s’emparer de ces sujets. Leur qualité de représentants de la population réduit leur capacité à agir, leur volontarisme. Et nous connaissons tous assez bien le futur des maires-bâtisseurs lors des futures élections. Ce n’est pas forcément payant aujourd’hui d’avoir le courage politique de s’inscrire dans une démarche de réponse aux besoins du territoire, pour satisfaire les besoins en logement notamment.

Figure 4

Alors, que fait-on dans cette situation ? De notre point de vue… on ne lâche rien ! L’urbanisme réglementaire est plus une épreuve d’endurance qu’une course de vitesse, et il faut se donner des moyens, du temps pour pouvoir alimenter les démarches de planification, développer une approche fine, objectiver les situations, rééclairer les décisions de nos élus.

Construire des consensus, des compromis, des équilibres entre le bureau d’études et élus, entre élus et habitants, cela nécessite de prendre le temps. Le temps pour engager des démarches de concertation et tendre vers la démocratie interactive qui a pu être évoquée ce matin, plus que la communication ou la concertation. A fortiori, pour des projets urbains de densification, qui vont transformer profondément les cadres de vie. A l’échelle du voisinage, il y a besoin d’énormément de temps pour co-construire avec les habitants.

Du temps également pour engager les démarches itératives, mettre en œuvre l’évitement, la réduction, intégrer les enjeux environnementaux. Avec notre équipe, nous militons pour ne pas opposer biodiversité et densification. Si on veut mettre en œuvre la trajectoire du Zéro Artificialisation Nette, si on veut protéger nos continuités écologiques, il faut pouvoir densifier.

Évidemment, la densification réduit la végétalisation, fragmente les sols, disperse les vers de terre, mais elle ne s’oppose pas forcément aux intérêts écosystémiques des espaces libres. On a des leviers d’action publique, avec beaucoup de projets aujourd’hui de désimperméabilisation, de plantations d’arbres, des leviers également sur les terrains privés, que ce soit sur les bâtiments ou sur les jardins, sur les types de plantations d’entretien qui sont engagés.

Il faut également intégrer la discrimination géographique, la logique spatiale. Tous les quartiers ne sont pas dans les mêmes situations, tous les quartiers n’ont pas les mêmes formes urbaines, et donc il y a des gradients possibles qui permettent quand même de trouver des solutions.

On peut aussi interroger les formes de densification, et notamment les formes de densification les plus fortes, les plus ciblées, qui sont souvent un des moyens d’action privilégiée, mais qui entraînent la plus forte baisse de la végétalisation des espaces, l’augmentation la plus forte des îlots de chaleur urbains.

Nous militons plutôt pour un urbanisme à petite échelle. De notre point de vue, c’est le bon équilibre entre cette notion de nature en ville, de réponse aux besoins des habitants du territoire, et de vie sociale également – comment on accueille les habitants, quelles conditions de vie on leur propose.

Cela implique des solutions pour multiplier des petites opérations plutôt que d’avoir quelques grosses opérations. L’idée n’est pas de bloquer les terrains, de bloquer les territoires au profit de quelques petites opérations ciblées, au profit des derniers arrivés qui veulent fermer la porte après eux, mais plutôt d’accompagner ces petites opérations, de tendre la main à la densification, et de la tenir pour que les projets puissent se réaliser dans de bonnes conditions.

Merci de votre attention.

Figure 1: Figure 2: Figure 3: Figure 4: